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Marcelo Sili, un riguroso investigador sobre los procesos de gestión territorial en América Latina, señala que en la mayoría de los países estamos pasando de un modelo jerárquico a uno pragmático. El modelo jerárquico, construido en los ochenta y noventa, consiste en un modelo de organización institucional tradicional Nación-Provincia-Municipio, de gestión vertical y descentralizada, pero que enfrenta dificultades frente a los desafíos y las dinámicas contemporáneas.
Según Sili, la persistencia de problemas estructurales en los territorios y la insuficiencia del modelo jerárquico, fragmentado y enfocado en el desarrollo económico local, ha acentuado desequilibrios territoriales que se traducen en regiones ganadoras y regiones perdedoras. Además, transformaciones recientes como la reingeniería institucional (creación de nuevas entidades públicas con dificultades para articularse en el modelo jerarquizado) y la aparición de nuevas configuraciones territoriales (regiones, territorios insulares, ciudades en red, zonas rurales especiales) hacen necesario pensar en esquemas con mayor flexibilidad y adaptabilidad. Junto a estas transformaciones, se agrega la aparición de múltiples y diversos instrumentos y programas en todos los niveles, con objetivos que abarcan desde el desarrollo económico, la promoción de empleo, la protección de la naturaleza, la reglamentación sobre usos del suelo y una variedad de temas que no dialogan entre sí y que vuelven más compleja, incierta y diversa la gestión y articulación entre esos objetivos (Sili, 2022).
Sili propone que se le reconozca al territorio una importancia clave por su capacidad de sintetizar la acción pública, la privada y la colectiva, así como repensar los modelos de gobernanza territorial, construir y consensuar una visión de futuro, y desarrollar nuevos recursos e instrumentos. Para esto, se requieren instituciones con enfoque global, liderazgo del Estado en la transformación de los territorios, reordenamiento de las competencias entre los niveles de gobierno, plataformas de construcción de consensos, mecanismos más efectivos de coordinación y, sobre todo, la construcción de una mirada integral de país, regiones y municipios, que entienda que somos un sistema complejo y no simplemente fragmentos que comparten una ubicación geográfica.
Algunas investigaciones en las que ha participado Econometría Consultores en temas de gestión e instrumentos de desarrollo territorial permiten refrendar algunas de las ideas de Marcelo Sili, así como su aplicabilidad para la realidad colombiana. Un estudio para la Agencia de Cooperación Alemana (Giz), que tuvo como propósito generar insumos para el Plan Nacional de Desarrollo mediante diálogos regionales multiactor, permitió establecer que la escala regional no solo es un ámbito válido para la planeación pública, sino que permite identificar agendas y expectativas de actores en escalas estratégicas para superar la fragmentación que imponen las fronteras político-administrativas. Este ejercicio también permitió comprender que cada región tiene problemas e ideas de proyectos persistentes, así como sistemas locales de gestión valiosos, y que el ámbito regional, la asociatividad y las agendas territoriales se pueden encontrar de forma virtuosa con políticas e inversiones subnacionales.
Frente a la posibilidad de revisar nuestro modelo de gestión territorial, la experiencia europea en ordenamiento territorial tiene aspectos útiles para considerar en próximos análisis y discusiones.
La Carta Europea de Ordenamiento del Territorio señala que dicho ordenamiento es a la vez una disciplina técnica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector. Esta definición es una de las más completas y esclarecedoras para conceptualizar un sistema integral de manejo del territorio.
El sistema territorial europeo ha pasado por cuatro etapas en el último siglo: la higienista, la de posconflicto, la descentralizada y la estratégica -producto del proceso de integración de la Comunidad Europea en la década de los noventa, bajo el concepto de cohesión territorial-, y la denominada Estrategia Territorial Europea (ETA), que comprende un modelo policéntrico del territorio (que no es lo mismo que descentralizado), la gestión prudente del patrimonio cultural y natural, la integración de regiones periféricas y la construcción de agendas y observatorios territoriales, gobernanza multinivel, y políticas de justicia espacial en la producción y en el acceso de infraestructuras.
¿Por qué traer a colación un referente tan distinto a nuestra realidad e historia? Porque nos puede ofrecer pistas frente al modelo de organización espacial de la gestión pública en los siguientes aspectos:
Colombia también ha pasado por un modelo higienista en los primeros códigos de desarrollo urbano, intentos de concretar territorialmente acuerdos para superar conflictos y un impresionante proceso de adecuación del sistema de gestión que pasó de una superestructura estatal nacional a sistemas de gestión descentralizados y privatizados que han sido útiles, pero que merecen revisión.
Nuestro sistema de gestión territorial también tiene la necesidad imperativa de propender por equilibrio y justicia territorial, dadas las profundas y persistentes brechas que se experimentan entre las regiones y que los planes de desarrollo no han podido superar. La Comunidad Europea, mediante su sistema de ordenamiento, debió construir un espacio común para integrar regiones con niveles y capacidades diferenciales, como Grecia y Portugal con Alemania y Francia, en esquemas horizontales de gestión.
Colombia es un territorio con un sistema de ciudades policéntrico, llamado cuadricefalia urbana, y un sistema de ciudades que el Departamento Nacional de Planeación ha caracterizado mediante el Índice de Ciudades Modernas, constituido por 151 municipios y ciudades que tienen 80% de la población urbana del país, 77% del Pib y generan 80% del transporte de carga (Dnp, 2024). Esta estructura territorial soporta y puede apalancar el desarrollo territorial de los otros 900 municipios que no tienen capacidades para sobrevivir en un modelo descentralizado y autonómico, dada su inviabilidad para generar y atender sus necesidades sin apoyo de instituciones centralizadas.
La inteligencia territorial desplegada por el sistema territorial europeo mediante observatorios y sistemas territoriales con categorías funcionales de ciudades y regiones también ha permitido conformar un sistema de inteligencia territorial y de analítica con metodologías y tecnologías que nos permitan ampliar la comprensión de las dinámicas territoriales y la multiplicidad de tipologías emergentes, como ciudades región, zonas agrícolas especiales, corredores urbanos, áreas metropolitanas y territorios insulares.
La experiencia de la Comunidad Europea, si bien en un contexto y cultura diferente al nuestro, es una referencia útil frente al recurrente debate entre centralismo y descentralización que nos ocupa cada tanto desde los inicios de nuestra vida republicana, y que ha dado origen a partidos políticos, guerras civiles y fricciones entre gobernantes con visiones contrapuestas frente a nuestro desarrollo.