Elementos para una reforma estructural laboral

Sergio Clavijo - anif@anif.com

Colombia ha venido avanzando en materia de formalización laboral, donde cabe destacar un marco regulatorio algo más flexible, a saber: i) Ley 1429 de 2010 que reglamentó el subsidio en parafiscales laborales para Pymes; ii) Ley 1607 de 2012 que desmontó 13.5 puntos porcentuales (pp) de costos no salariales; y iii) Decreto 2616 de 2013 que habilitó las cotizaciones a la seguridad social por semanas. Sin embargo, los indicadores oficiales de informalidad laboral todavía bordean el 50% y, al referirnos a la densidad de las cotizaciones, se tiene que tan solo un 15% de la Población Económicamente Activa (PEA) contribuye todos los meses a la seguridad social.

Anif ha venido analizando estos temas laborales a fondo y en esta nota estaremos resumiendo las principales propuestas de reforma que se derivan de nuestro estudio, ahora disponible en http://anif.co/sites/default/files/investigaciones/anif-reflaboral0818.pdf.

En particular, nos hemos focalizado en identificar el tipo de cambios regulatorios necesarios para acelerar dicha formalización laboral y, en particular, lograr incrementar la vinculación de cotizantes a la seguridad
social. Así, los principales efectos sobre el mercado laboral de la implementación de una Reforma Estructural Laboral (REL) como la aquí propuesta serían:

i) la creación de cerca de 175.000 nuevos puestos de trabajo al año (1.8 millones en la siguiente década); y ii) un incremento de la formalidad en cerca
de 300.000 nuevas personas al año (3 millones en la siguiente década). Ello se lograría a través de: i) establecer un mecanismo de protección al cesante, limitando el monto del retiro de las cesantías en función del salario y el valor acumulado, de manera que funcionen como un verdadero seguro al desempleo, y cuyos desembolsos sean mensuales, para evitar desahorros
innecesarios en casos de rápido reenganche al mercado laboral; ii) aplicar topes a los costos de despido, replicando lo implementado en la Reforma
Agosto 21 de 2018 No. 1425 Con la colaboración de Ekaterina Cuéllar
Laboral de España de 2012; iii) atar el ajuste del Salario Mínimo Legal (SML) a la Regla Universal, de manera que los incrementos reales no superen las ganancias en Productividad Laboral (PL), complementando el Decreto 36 de 2015 del MHCP, que castiga presupuestalmente tales desvíos; iv) implementar
un SML diferencial para los jóvenes menores de 25 años en período de aprendizaje (equivalente al 75% de 1SML); v) instaurar un sistema de escrutinio de las incapacidades médicas para contener su falsificación;
y vi) crear alternativas profesionales en la secundaria para promover la opción vocacional-técnica.

Adicionalmente, se proponen medidas de mayor supervisión y persuasión que incentiven a los propios trabajadores a vincularse al sector formal.
Nuestra REL también incluye la eliminación de:

i) el 4% de cargas no salariales hoy destinado a las Cofamiliares; y ii) los intereses de las cesantías (equivalentes al 1% del valor de la nómina), dado que sus inversiones en AFPs ya reconocen intereses reales que han venido promediando un 3% anual en 2005-2018. Nuestras estimaciones señalan que este tipo de reducciones de 5pp en costos no salariales ayudaría a elevar
la formalidad laboral en cerca de +1.2pp, al tiempo que reduciría el desempleo en -0.64pp. Veamos todo esto con algún detalle.
Diagnóstico del mercado laboral colombiano Nuestro mercado laboral presenta uno de los mayores retos para la economía colombiana en materia de lograr incrementar de forma significativa su formalización y, por tanto, su inclusión en el sistema de seguridad social (tanto en pensiones como en los servicios de salud). Si bien se ha logrado reducir la tasa de desempleo desde valores del 12% hacia el 9%-9.5% durante la última década (acercándonos a sus niveles de desempleo Nairu de largo plazo), dicha tasa todavía resulta ser una de las más elevadas entre las economías grandes de América Latina (ver gráfico 1). Durante el período 2015-2018 se ha venido presentando un deterioro en la dinámica del mercado laboral, donde la tasa de desempleo total ha ido ascendiendo desde su punto más bajo del 8.9% (promedio de 2015) hacia los niveles actuales del 9.4%-9.6% (en 2017-2018). Más aún, el desempleo urbano ha venido escalando del 9.8% en 2015 hacia promedios año cercanos al 11% en 2017-2018.

Dadas las rigideces de nuestro mercado laboral (altos costos de contratación formal y elevados costos de despido), la desaceleración del PIB-real se ha reflejado en dicho escalamiento del desempleo, tras el fin del súper ciclo de commodities (2005-2014). El potencial de crecimiento de nuestra economía se ha reducido de tasas del 4.5% anual durante el período 2005-2014 a tasas del orden del 3%-3.5% anual durante el período 2015-2020. Más aún, seguramente el promedio quinquenal de crecimiento de este período estará promediando un pobre 2.7% anual por cuenta de las difiAgosto 21 de 2018 Con la colaboración de Ekaterina Cuéllar cultades que está encontrando el sector real para reestructurar su crecimiento a favor de los vitales sectores del agro y la industria, mostrando aún una peligrosa dependencia del minero-energético y de la construcción.

Esta combinación de estancamiento en el crecimiento potencial y de rigideces sectoriales hará difícil llegar a reducir el desempleo hacia promedios anuales inferiores al 8.5% durante, digamos, los años 2020-2022, aun si la economía logra ubicarse en umbrales de crecimiento del 3%-3.5% anual.

El gráfico 2 presenta un resumen de los desafíos sectoriales en materia de generación de empleo, siendo evidente la importancia de revitalizar los sectores que son grandes generadores de empleo. Allí se observa cómo los sectores de comercio (con una participación del 27% en los ocupados), servicios sociales (19%), agricultura (17%) e industria (12%) registraron
una generación de empleo superior al promedio de la economía (11%) en 2017. Ahora bien, cabe preguntarse ¿cuál ha sido el ritmo de crecimiento de estos
sectores a nivel de PIB-real en la última década? El gráfico 3 muestra cómo los sectores de servicios sociales (3.8%) y comercio-turismo (3.7%) han registrado crecimientos cercanos al promedio de la economía (3.6%), mientras que la agricultura (2.2%) y la industria (0.9%) han venido expandiéndose por debajo de la media del PIB-real.

En materia de formalidad, al medirla a través de la relación factual Cotizantes Activos PILA/PEA se observa que dicha relación bordea valores de solo el 44%. Esto implica que cerca del 60% de la PEA no cotiza a seguridad social, bien porque está desempleada (un 9.6% de la PEA) o porque está en sectores donde la informalidad se manifiesta no cotizando a seguridad social (un 46% de la PEA), ver gráfico 4. Más aún, al considerar las densidades de cotización, se observa cómo el verdadero nivel de informalidad llega al 73%. Esto debido
a que tan solo un 27% de la PEA cotiza con densidades mayores al 70% (es decir, ocho meses al año). Si se tuviera en cuenta solo la población que cotiza durante los doce meses al año a la seguridad social, se tiene la preocupante cifra de que solo un 15% de la PEA muestra densidades de cotización al 100%.
Cabe mencionar que, en este frente de informalidad laboral, se lograron algunos avances regulatorios durante la Administración Santos (2010-2018).

En particular, se destacan: i) la Ley 1429 de 2010 (Ley de Formalización y Generación de Empleo), la cual reglamentó un subsidio en el pago de parafiscales en el caso de las Pymes (que dependía de los años de creación de la empresa); ii) la Ley 1607 de 2012, donde se desmontaron 13.5pp de costos no salariales (= 2% del Sena + 3% del ICBF + 8.5% en salud), para el caso de los salarios inferiores a los 10SML, sustituyéndolos por la sobretasa de la  Contribución Empresarial para la Equidad-CREE (y, más recientemente, por 9pp del nuevo Impuesto a las Utilidades de la Ley 1819 de 2016); y iii) el Decreto 2616 de 2013, el cual habilitó la cotización a pensiones por semanas, superando las rigideces que suponía el esquema mensual (aunque solo resulta conveniente cuando el trabajador se encuentra en el Régimen Subsidiado de Salud, por lo que dicha medida sigue recargándose en la existencia de diversas fuentes de subsidios públicos).

No obstante, prevalecen importantes obstáculos en el mercado laboral colombiano que impiden lograr una mayor generación de empleo formal. Entre las principales problemáticas se destacan: i) la alta inflexibilidad del mercado laboral, la cual responde a los elevados costos no salariales, donde se incluyen los costos directos (bordeando el 50% sobre la nómina salarial, a pesar de la reciente reducción de 13.5pp, ya mencionada), los costos indirectos (por ejemplo, el período de prueba, las incapacidades médicas, la cuota de aprendices del Sena, entre otros) y los costos de despido; ii) un alto nivel de SML, relativo a patrones internacionales y con alta incidencia en la estructura salarial, pues el Salario Medio se ubica en 1.4SML frente a la norma internacional de 2SML; iii) la deficiente capacitación laboral, lo cual se manifiesta en el descalce entre los conocimientos-habilidades de los jóvenes
en busca de trabajo y los requerimientos del mercado laboral, implicando una baja PL; y iv) los impuestos puros que se esconden detrás de las contribuciones a la seguridad social (representando el 11%-29% del total
del aporte de los empleados). Toda esta problemática de elevada informalidad laboral implica: i) bajos niveles de productividad, por ejemplo, a nivel empresarial, se ha encontrado que las firmas formales son un 84% más productivas que las informales (ver Busso et al., 2012); ii) mayor tamaño de la economía subterránea, llegando hasta el 35% del PIB en el caso colombiano, pues facilita el uso de dinero en efectivo y la evasión fiscal (ver http://anif.co/sites/default/files/investigaciones/anif-asobancaria-efectivo0517.pdf); y iii) bajas contribuciones a los sistemas de seguridad social (Perry et al., 2007), representando mayores presiones fiscales.
Esto último se ha hecho cada vez más evidente en Colombia, tanto en el sistema de salud como en el pensional. En el caso de la salud, se ha generado un sistema donde solo cerca del 50% de la población cubierta pertenece al Régimen Contributivo (pronto será solo el 30%), dejando que entonces sea el Estado el que tenga que asumir el grueso de los costos a través del Régimen
Subsidiado. Ello, junto con la homologación de los regímenes y la universalización de los servicios (con un “POS ampliado” aprobado por la Ley Estatutaria), estaría llevando el gasto en salud fácilmente del actual 8% hacia
el 9% del PIB en 2020, en línea con la presión adicional del 1% del PIB de forma permanente que se venía avizorando (ver Comentario Económico del Día 18 de julio de 2018).

Todo lo anterior evidencia la importancia de implementar una REL en Colombia que permita lograr, en el mediano plazo, tasas de formalidad cercanas a los registros de Chile (70%) y, en el largo plazo, registros
como los de España (90%). Ello permitiría: i) ganar en competitividad para así aprovechar los Tratados de Libre Comercio, los cuales cubren el 70% de nuestra canasta exportadora; y ii) aumentar la cobertura pensional desde los niveles actuales cercanos al 30%. De lo contrario, dicha cobertura pensional corre el riesgo de descender hacia el 25% en el Régimen de Ahorro Individual y el 12% en el Régimen de Prima Media de mantenerse los parámetros laborales-pensionales inalterados (ver Montenegro et al., 2013).

¿Cuál podría ser el impacto macroeconómico de este tipo de Reforma Estructural Laboral?
Nuestro modelo de simulación econométrico incluye, además de los costos no salariales, variables de control como el crecimiento del PIB-real y el SML real (específicamente, sus desbordes respecto a la PL). Esto último de acuerdo con la evidencia que muestra que tanto la tasa de desempleo como la formalidad dependen de las fluctuaciones de dichas variables (ver Arango y Posada, 2006; Sánchez et al., 2009).

Las regresiones son del siguiente tipo:
Donde:
TDt = Tasa de desempleo (promedio doce meses)
PIBt-4 = Crecimiento anual del PIB-real rezagado un
año (promedio doce meses)
DesbordeSMLt = Δ%SML – (Δ%PL+ Δ%IPC)
DesbordeSMLDicótomat
=
DesbordeSMLt
*DesbordeSMLDicótomat = Un término
de interacción entre la variable dicótoma del desborde
del SML y el nivel de dicho desborde
CNSt
= Costos no salariales directos como porcentaje
del salario
Lo anterior muestra que la tasa de desempleo está determinada por: i) el crecimiento económico observado un año atrás, debido a que dicha variable
parece tener efectos positivos rezagados sobre la reducción de la tasa de desempleo; ii) los desbordes del SML de la Regla Universal, donde los desbordes positivos, es decir, los ajustes del SML real por encima de la PL generarían un mayor desempleo, pues implican un mayor Costo Laboral Unitario; y iii) los costos no salariales (de acuerdo con la distribución de ingresos reportada al PILA). Estos últimos incluyen solo los sobrecostos directos, debido a que los indirectos se han mantenido prácticamente inalterados en los últimos años y pueden variar notoriamente entre las empresas. Los detalles de los resultados pueden consultarse en el documento arriba citado; aquí nos centraremos en sus principales implicaciones de política económica Nuestras estimaciones muestran cómo, en el caso del
desempleo, la tasa (promedio doce meses) hubiera ascendido al 11.1% en 2017 (vs. el 9.4% observado) si no se hubieran eliminado los 13.5pp de costos no salariales en 2012 (escenario “contrafactual sin Ley 1607 de 2012”), ver gráfico 5. Entre tanto, de haber eliminado los 5pp adicionales propuestos por Anif (= 4% de Cofamiliares + 1% intereses de cesantías), el desempleo habría descendido al 8.7% en 2017 (vs. el 9.4% observado). En el caso de la formalidad (cuya estimación además incluye una variable dicótoma de regulación, capturando el cambio normativo que introdujo la Ley 1607
de 2012, y su interacción con los costos no salariales), si no se hubiera realizado la Reforma de 2012, el nivel de formalidad hubiera sido solo del 39.4% en la relación Cotizantes PILA/PEA en 2017 (vs. el 42.4% observado),
ver gráfico 6. Mientras que, bajo el escenario propuesto por Anif, dicha formalidad habría alcanzado valores del 43.6% en 2017 (vs. el 42.4% observado).

Cabe recordar que, además de la reducción en los costos no salariales, es clave implementar medidas adicionales que tendrían un impacto positivo sobre el mercado laboral (tasa de desempleo y formalidad), pero cuyo efecto resulta más difícil de cuantificar. Entre ellas se destacan: i) establecer un mecanismo de protección al cesante, limitando el monto del retiro de las cesantías en función del salario y el valor acumulado, de manera que funcionen como un verdadero seguro al desempleo, y cuyos desembolsos sean mensuales, para evitar desahorros innecesarios en casos de rápido reenganche; ii) aplicar topes a los costos de despido, replicando lo implementado en la Reforma Laboral de España de 2012; iii) atar el ajuste del SML a la Regla Universal, de manera que los incrementos reales no superen las ganancias en PL; iv) implementar un SML diferencial para los jóvenes menores de 25 años en período de aprendizaje (equivalente al 75% de 1SML), por un período máximo de 1 año; v) instaurar un sistema de escrutinio de las incapacidades médicas, estableciendo sanciones para los empleados que recurran a su falsificación; vi) crear alternativas profesionales en la secundaria para que los estudiantes puedan escoger entre el bachillerato clásico y una opción vocacional, donde será fundamental evaluar la calidad y pertinencia de dichos programas vocacionales; vii) eliminar el impuesto puro referente al pago al Fondo de Solidaridad Pensional, el
cual debería estar a cargo del Presupuesto Nacional y no de los trabajadores; y viii) implementar medidas adicionales de supervisión y persuasión que incentiven a los propios trabajadores a vincularse al sector formal

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