Los ejes en los que se han desarrollado los 17 planes de desarrollo nacional

Ya casi se cumplen 70 años desde que la Ley 19 del 25 de noviembre de 1958, durante el Gobierno de Alberto Lleras Camargo, sentó las bases de la institucionalidad de la planeación económica en Colombia.

La norma creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, Conep, y el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, hoy Departamento Nacional de Planeación, DNP.

Con el documento que prepara el Gobierno del presidente Abelardo de la Espriella, ya son 17 los planes de desarrollo estructurados desde entonces. La República conoció que la ruta para el próximo cuatrienio ya tiene nombre: Colombia, La Patria Milagro.

El PND será la brújula que marque el rumbo entre lo que encuentra el Gobierno y hacia dónde quiere llegar. Sin embargo, va más allá de fijar objetivos macroeconómicos, sociales y de política pública.

En palabras de Simón Gaviria, exdirector del Departamento Nacional de Planeación, es, ante todo, un instrumento de presupuestación. “Es importante entenderlo porque, además, es la única ley ómnibus que tenemos en Colombia; es decir, permite articular distintos temas en un mismo proyecto de ley”.

Un poco de historia

Gloria Alonso, exdirectora del DNP, exembajadora de Colombia ante la Ocde y columnista de La República, recordó en uno de sus artículos que el Plan Decenal del Gobierno de Lleras Camargo fue el primero en mostrar de manera fehaciente la intención del Frente Nacional de dotar al país de instancias técnicas para el diseño y la ejecución de políticas públicas.

“Bajo el Plan Decenal se impulsó la reforma agraria y se establecieron mecanismos para el fomento y la financiación de la vivienda, así como una reforma del Estado”, detalló Alonso, quien también fue artífice del PND durante el Gobierno del expresidente Iván Duque.

Sin embargo, fue en la Presidencia de Carlos Lleras Restrepo, en el periodo 1966-1970, cuando se consolidó el primer plan de desarrollo cuatrienal, como ocurre en la actualidad.

Para ello, se dieron dos pasos clave. Primero, se expidió el Acto Legislativo 1 de 1968, con el que, en palabras de Alonso, las políticas públicas alcanzaron su etapa definitiva de consolidación institucional. Segundo, se expidió el Decreto 2996 del 10 de diciembre de ese año, que dio origen al Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes.

Esto le dio autonomía a cada Gobierno para definir su modelo de política pública, diagnosticar los problemas de cada cuatrienio y establecer las metas de cada administración.

Luis Fernando Mejía, CEO de Lumen Economic Intelligence y exdirector del DNP, explicó que el Plan Nacional de Desarrollo ha cambiado tanto en sus prioridades como en su papel institucional, pues la Constitución de 1991 y la Ley 152 de 1994 lo consolidaron como el principal instrumento para articular los objetivos de cada Gobierno, las inversiones previstas y las normas necesarias para ejecutarlos.

“Sus énfasis han respondido a las circunstancias del país”, explicó Mejía. En los años setenta, predominaron la construcción, las exportaciones y la productividad agrícola; mientras que en los noventa ganaron protagonismo la apertura económica, la modernización del Estado, la inversión social y también la descentralización.

Durante los gobiernos de Álvaro Uribe, la seguridad ocupó un lugar central como condición para recuperar la inversión y el crecimiento. Más adelante, Juan Manuel Santos destacó las locomotoras del crecimiento y, posteriormente, la paz, la equidad y la educación.

En el gobierno de Iván Duque, la propuesta se organizó alrededor de la legalidad, el emprendimiento y la equidad; mientras que Gustavo Petro dio mayor centralidad al agua y la acción climática.

Sin embargo, para Mejía, detrás de los cambios de prioridades hay una serie de objetivos que se mantienen como crecer, generar empleo y reducir la pobreza y las brechas regionales.

El problema, según el exdirector del DNP, es que los planes han acumulado cada vez más contenidos, lo que dificulta distinguir las apuestas fundamentales de cada administración.

“Cuando el Plan pretende abarcar toda la acción del Estado, resulta más difícil distinguir las apuestas fundamentales de cada Gobierno”, advirtió Mejía.

Para el economista, la persistencia de problemas como la baja productividad, la informalidad y las brechas regionales muestra que el desafío sigue siendo convertir los diagnósticos en transformaciones sostenidas.

Para Gaviria, otro de los retos está en conectar los objetivos con los recursos disponibles y las necesidades de cada territorio. Durante la elaboración del Plan de 2014, explicó, se fortaleció el enfoque territorial para que las metas no se limitaran a indicadores nacionales, sino que respondieran a las particularidades de cada departamento.

“Colombia es un país diverso. La realidad de la Orinoquía no es la misma que la del Caribe, por lo que tampoco pueden aplicarse las mismas soluciones en todos los territorios”, señaló.

Gaviria también insistió en que el PND debe partir de las posibilidades reales de financiación. “No puede ser un ejercicio de buenas intenciones ni una lista de proyectos que se quisieran ejecutar. Debe tener en cuenta la realidad presupuestal del país”, afirmó. Por eso, consideró que es necesario relacionar las necesidades identificadas con el dinero disponible.

Si bien el PND se ha convertido en una herramienta maestra para organizar el trabajo del Ejecutivo, su efectividad para transformar la economía ha sido desigual: en promedio, los Planes ejecutados entre 2002 y 2018 presentaron un avance sectorial promedio de 82%. Así, el reto es conectar las prioridades con los recursos y la realidad del país.