Los riesgos legales que enfrenta el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá

Entre amenazas de demandas y advertencias de limitaciones que hay para corregir sus protuberantes errores, vacíos e inconsistencias a través de decretos reglamentarios, Bogotá arranca el año con su nuevo Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

La polémica norma, que esencialmente dice cómo va a ser el uso del suelo y el crecimiento de la ciudad en los próximos 12 años, fue expedida por decreto por la alcaldesa de la ciudad, Claudia López, el pasado 29 de diciembre de 2021, luego de que el Concejo de Bogotá, ‘supuestamente’, dejara vencer el término de los 90 días fijados por la Ley para debatir y pronunciarse sobre el mismo, por estar empantanado en resolver las llamadas recusaciones e impedimentos (recursos legales usados para cuestionar la imparcialidad e independencia para la discusión, en este caso, del POT).

Se subraya la palabra ‘supuestamente’ porque el argumento más concreto que ha salido hasta el momento para tumbar ese POT vía demanda es que la alcaldesa López no estaba facultada para expedirlo por decreto porque los términos para que el Concejo lo discutiera estaban suspendidos mientras se resolvían esas recusaciones e impedimentos.

El mismo argumento ha sido expuesto y explicado por voces tan autorizadas como la ex concejal Carolina Arbeláez; el ex ministro de Vivienda Luis Felipe Henao; y el ex secretario de Gobierno de la administración de Enrique Peñalosa y candidato al Senado por el Centro Democrático, Miguel Uribe.

“El artículo 118 del reglamento interno del Concejo es muy claro en decir que cuando se están tramitando impedimentos y recusaciones los términos deben ser suspendidos. Y esta misma tesis la respalda la Ley en el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo…Entonces, en teoría, el Concejo de Bogotá no ha terminado el debate del POT”, dijo la ex concejal Arbeláez a Caracol Radio al reaccionar ante la expedición. Otra manera de expresarlo: el término de los 90 días para la discusión se suspendió.

Henao, en su columna de El Espectador del pasado 3 de enero, reitera la tesis y destaca que la discusión del POT “en el organismo representativo de los ciudadanos, que es el Concejo”, es una exigencia plasmada en diferentes leyes (la 388 de 1997 y 810 de 2003).

“Está demostrado que el Concejo de Bogotá nunca lo debatió, pues estuvo suspendido por la presentación de impedimentos, como señala claramente el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011: ‘La actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida’. El estudio del proyecto de POT de la alcaldesa estuvo suspendido y por ello no pudo ser estudiado ni debatido…”, dijo Henao, asegurando que su nulidad está cantada.

Más insumo para demandas

Por su parte, el ex concejal Carlos Fernando Galán también expuso en Caracol Radio otros argumentos que podrían dar cuerpo a esta u otras demandas, al señalar que el proceso de socialización, de construcción colectiva con la ciudadanía (que es una exigencia legal y no una concesión), se hizo en plena pandemia, donde esta no tuvo la posibilidad ni el tiempo de participar activamente y de ‘manera incidente’.

“Eso se evidenció con las críticas que llegaron al proyecto cuando fue radicado en el Concejo. Miles y miles de ciudadanos de todas las zonas de Bogotá, de todas las localidades, nos manifestaron que estaban preocupados por lo que estaba en el proyecto, en temas de renovación urbana, en temas ambientales, en temas de infraestructura”, dijo.

En ello coincide la concejal Lucía Bastidas (de la Alianza Verde), quien dijo escuetamente en Caracol Radio que este POT “no tuvo participación”, pero que semanas antes en una columna publicada en El Tiempo le había puesto cifras: “Solo contó con 21.823 participantes por localidad y UPL (Unidades de Planeamiento Local), en comparación con el proyecto presentado en el 2019, que fue muy cuestionado aunque tuvo 30.782 participaciones”. Su conclusión: “este POT no logró ser concertado con la ciudadanía”.

De hecho, la primera tutela que ya se admitió contra el POT tiene que ver con inconsistencias en las fechas de las convocatorias a los cabildos abiertos en los que participaría la ciudadanía. Los demandantes, candidatos del Movimiento de Salvación Nacional a la Cámara de Representantes, dicen que se “omitió publicar la convocatoria en un medio de amplia difusión nacional con una diferencia no menor de diez (10) días entre una y otra publicación, violando de ese modo el debido proceso y el derecho que tenían los ciudadanos de conocer con suficiente antelación el trámite del Cabildo Abierto para la discusión del POT”, según reseñó El Tiempo.

En las tripas del POT

Entrando ya en el contenido mismo de la norma, más allá de los errores de procedimiento, Galán señaló que “en la concertación del proyecto que hizo la Administración (la Alcaldía) con la Corporación Autónoma Regional (CAR), y la del Consejo Territorial de Planeación, aparecieron cosas que no se habían discutido; por ejemplo, cinco líneas de metro que no se sabe con qué sustento técnico se incluyeron”.

En la misma línea de las debilidades legales del contenido del POT se manifestó la concejal Bastidas al mencionar la creación de las llamadas 33 Unidades de Planeamiento Local (UPL), que reemplazarán a las 20 localidades que hoy existen, al recordar que la Corte Constitucional ya había admitido una demanda suya y de otros concejales contra el Estatuto de Bogotá, que ordenó la nueva división de la ciudad.

Según argumentaron los concejales al presentar la demanda, esta y otras medidas, cercenaban las competencias constitucionales del Concejo y vulneraban “la democracia, la prevalencia del interés general sobre el particular, la libertad de conciencia e incluso de expresión, pues en el caso de la división de localidades, estarían obligados a votar afirmativamente el proyecto (del POT)” que se presentara, independientemente de que los estudios fueran suficientes o se omitieran exigencias de ley, tal como lo reseñó el periódico El Tiempo el 17 de noviembre.

La decisión de crear nuevas localidades, además, tiene una incidencia directa en temas presupuestales, que también son competencia del Concejo (que tendría la potestad de autorizar para que el alcalde adquiera compromisos que afectan el presupuesto de años siguientes, algo que se conoce como vigencias futuras).

Según Miguel Uribe, la creación de esas 13 nuevas localidades significa una burocracia gigantesca que vale más de $20 mil millones.
Galán, por su parte, aseguró que es cierto que hay que hacer una modificación de la estructura de localidades, pero que esta se hizo sin ningún sustento técnico.

Incluso podría haber argumentos legales contra la restricción de construir viviendas de una sola habitación.

Esto atentaría contra la norma constitucional que dice que Colombia tiene un libre mercado. Así mismo, es contraria a la evolución demográfica que se ha presentado en el país.

Sea cual sea la demanda que prospere, mientras se admite y se toma una decisión de fondo pueden pasar meses, que significarán un período de incertidumbre jurídica, en particular para los constructores y el sector de la construcción, que da cuenta del 17 % del Producto Interno Bruto (PIB) de Bogotá. Estos pueden abstenerse de iniciar nuevos proyectos no solo por la inseguridad jurídica sino por tener que hacerlo bajo una nueva norma que, además de que puede caerse, les impone unas cargas (lo que deben pagar) muy altas.

En la eventualidad de que se cayera el POT, o se declarara su suspensión provisional mientras se toma una decisión de fondo, en Bogotá volvería a regir el anterior, el que estuvo vigente hasta el 29 de diciembre de 2021.

Y se abrirían, como mínimo, dos escenarios: si el Tribunal Administrativo acoge la tesis de que los términos para la discusión estaban suspendidos, el POT podría regresar al Concejo para llevarla a cabo; pero si, por ejemplo, se determina que el proceso de participación ciudadana estuvo de alguna manera viciado o fue incompleto, como plantean Galán y Bastidas, es posible que haya que arrancar de cero, proceso que puede tardar no meses, sino años.

Decretos parche

La otra fuente de incertidumbre jurídica vendrá por decretos reglamentarios que anunció la alcaldesa y que, teóricamente, deberían corregir los errores, vacíos y contradicciones del POT, que han destacado sus críticos.

Vía decretos reglamentarios se resolverían, según dijo en la presentación del POT, compromisos con los recicladores sobre la ubicación y el tamaño de las bodegas; con los residentes de los barrios para aclarar el tema de las actividades de alto impacto (discotecas, prostíbulos, etc.) en zonas residenciales; y con los constructores sobre las cargas (lo que se les cobra).

El anuncio generó muchas expectativas, tanto así que incluso el editorial de El Tiempo del 3 de enero llamó a hacer ajustes vía concertación y diálogo para temas “que han desatado tanta reverberación” como la densificación urbana, el tamaño de la vivienda social, las nuevas vías, las cargas urbanísticas y la ubicación de las actividades de alto impacto.

Así mismo, Alejandro Callejas, gerente de Camacol (gremio de los constructores) de Bogotá y Cundinamarca, dijo a Caracol Radio: “Pues, claro que siempre la esperanza es lo último que se pierde, y estamos con toda la disposición de trabajar para poder lograr los cambios a través de los decretos”.

Los críticos del POT de Claudia López, sin embargo, aseguran que es bien poco lo que se puede hacer, pues con los decretos se pueden desarrollar las definiciones, darles tiempo, pero no cambiarlas.

“(Hay) cosas que no se pueden cambiar en la reglamentación porque quedaron explícitamente prohibidas y definidas”, dijo el ex alcalde Enrique Peñalosa. Entre otras cosas prohibidas o definidas explícitamente por el POT citó la ALO Norte y otras vías, TransMilenio por la Avenida Boyacá, los apartamentos pequeños para una sola persona, las cargas a los constructores.

De cualquier forma, cada nuevo decreto podría ser fuente de controversia… y eventuales nuevas demandas.

“Un POT aprobado por decreto, y modificado también por decreto, crea mucha incertidumbre. Hoy tengo un articulado aprobado, pero mañana van a cambiar con otros decretos que salgan. ¿Qué va a cambiar, cómo va a cambiar, qué tanto puede cambiar? Y hay un elemento adicional: un decreto fácilmente puede ser tumbado por otro decreto. O sea, nada nos garantiza que más adelante otra administración diga: lo actualizo, lo modifico o lo cambio”, dijo a El Tiempo Ómar Oróstegui, experto de la organización Futuros Urbanos, y ex Director de Bogotá Cómo Vamos.