“Entre mayor sea la proporción del RPM, mayor será el riesgo fiscal a largo plazo”

Sobre la reforma pensional corriendo por el Congreso (dicen que se aprobaría esta semana), Javier Salinas, economista jefe de LarrainVial Research, habló con LR sobre la idea de que el Banco de la República gestione los activos del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo que va en la dirección correcta, sin embargo, argumentó que la institucionalidad de la gestión del fondo será fundamental.

¿Qué opina de la reforma de pensiones que se está discutiendo en el senado?

La verdad es que la necesidad de realizar una reforma es evidente, y no solamente en Colombia, sino también en el resto de la región. Colombia, Chile, México y Perú comparten similitudes en sus sistemas de pensiones que, si bien tienen ventajas sobre los modelos que han elegido otros países, también los hacen adolecer de situaciones similares. Sin embargo, la peculiaridad en Colombia de la coexistencia del régimen de prima media y el de ahorro individual donde los afiliados tienen la posibilidad de migrar de un sistema a otro hace que el sistema se haya convertido en una fuente de continuas obligaciones fiscales y un esquema que podríamos calificar de regresivo.

Hay varios elementos de la propuesta que son positivos para el sistema, los afiliados y el mismo Estado, como la potencial entrada de nuevos administradores (que tendería a incrementar la competencia y disminuir los costos para los afiliados), el ordenamiento del sistema al eliminar el traspaso entre regímenes y el fortalecimiento del pilar solidario, solamente por mencionar algunos. Sin embargo, algunos otros pueden presentar nuevos riesgos importantes.

¿Qué tipo de riesgos?

Los que son más evidentes desde mi punto de vista serían tres: (i) el impacto y sostenibilidad de la propuesta en materia fiscal, tanto en el corto como en el largo plazo; (ii) la institucionalidad con la cual se estructure la administración del Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo; y (iii) los cambios en el patrón de ahorro nacional (producto de la propuesta) en los costos de fondeo del país, y, por ende, en la inversión y el crecimiento de largo plazo.

Las reformas pensionales que estamos viendo en la región tienen un factor común, y es el objetivo de mejorar las pensiones. Aunque esto suene obvio, no siempre es así: solamente hay que recordar que en Europa vimos desde hace algunas décadas una ola de reformas que buscan darle sostenibilidad financiera y/o fiscal a sus respectivos sistemas pensionales.

En las últimas décadas, hemos experimentado cambios importantes en la demografía en todo el mundo, particularmente en el incremento de la esperanza de vida y el envejecimiento de la población. Cuando esto sucede, los sistemas de reparto (como el componente de prima media del sistema colombiano) necesitan ajustar los parámetros del pago a las pensiones, ya sea aumentando la edad de jubilación y las semanas de cotización mínimas, y/o disminuyendo el pago de pensiones (ya sea disminuyendo la tasa de reemplazo o aumentando los años del promedio del ingreso).

En pocas palabras, o se aumentan los ingresos para el pago de pensiones o se disminuye el costo de éstos. Si no se ajustan, comienza a aumentar persistentemente la fragilidad fiscal, lo que vuelve a los países vulnerables macroeconómicamente, y, por ende, más propensos a crisis.

Sin embargo, también hemos visto en todo el mundo (no solamente en la región) las dificultades políticas a las que se enfrentan estas medidas. Francia es un ejemplo de esto, donde el gobierno del presidente Macron enfrentó una serie de protestas en las calles durante los primeros meses del 2023 cuando intentó aumentar la edad de jubilación de 62 a 64 años, protestas que tuvieron varios heridos. Es por eso que en la región no se ha podido abordar este tema con la propiedad necesaria, ya que las soluciones técnicas no tienen la viabilidad política necesaria.

Si olvidamos cómo los cambios demográficos afectan la sostenibilidad del sistema podríamos caer en los mismos problemas macroeconómicos que otros países ya han enfrentado. Esto es particularmente preocupante para Colombia, que ya perdió el grado de inversión por dos de las tres grandes clasificadoras.

Entonces, ¿qué alternativas considera que podrían evaluarse en la reforma?

Los regímenes de ahorro individual no necesitan hacer estos ajustes de manera explícita, ya que son autofinanciadas y no hay compromisos fiscales. Cuando los afiliados buscan una mejor pensión, pueden optar por retrasar su jubilación, debido a que esto genera, por un lado, un mayor monto ahorrado, y, por otro, una menor cantidad de años por financiar (incentivo que no existe en el sistema de prima media).

A esto hay que sumarle que hoy en día las personas llegan a la tercera edad con mejor salud y mayor vitalidad, lo que, aunado a su experiencia, los vuelve particularmente productivos en muchos sectores. A diferencia del régimen de prima media, el sistema de ahorro previsional los incentiva a seguir activos en el mercado laboral, lo cual tiene externalidades positivas para la economía.

Esta es solamente una de las razones por la que creo que el umbral de 2,3 salarios mínimos para cotizar obligatoriamente en el régimen de prima media continúa siendo bastante alto, pese a haber sido reducido desde los 4 salarios mínimos propuestos por el presidente Petro en su campaña presidencial y los 3 salarios mínimos de la propuesta original enviada al Congreso. Entre mayor sea la proporción del sistema en el régimen de prima media, mayor va a ser el riesgo fiscal en el largo plazo.

Pero, entonces ¿qué umbral debería incluir la reforma?

Esa es una pregunta compleja. A mi me gusta pensar en las reformas de pensiones como en el famoso juego de jenga, este juego de bloques de madera (o de colores, para los lectores más jóvenes): si sacas un bloque, corres el riesgo que la torre se caiga. Por eso es muy importante pensar en la reforma de pensiones como un todo. Es decir: si cambiamos un elemento de la reforma ¿Qué sucede con las pensiones y la sostenibilidad de su financiamiento? Y, si algo cambió de manera indeseada (es decir, si existe el riesgo de que la torre se caiga) ¿Qué elemento podemos incluir que lo sustituya?

Otros países de la región con sistemas de ahorro individual sólido han optado por contar con una pensión mínima no contributiva, garantizada y universal. En México, la Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores se entrega a todas las personas mayores de 68 años (65 si vives en un municipio integrante de pueblos indígenas) por US$75 aprox.

En Chile existe la Pensión Garantizada Universal para aquellas personas mayores de 65 años que no sean parte del decil más alto, por un monto de US$200 aprox. En ambos casos, éstas son financiadas por el Fisco. En Colombia, el programa Colombia Mayor dista mucho de ser universal (por diseño) y tiene un monto de US$20 aprox. Si bien la propuesta actual del gobierno incluye el mejorar de manera significativa el monto del Colombia Mayor, continúa sin ser universal.

A la luz de estos hechos, pareciera que el régimen de prima media cumpliría en cierta forma el rol que en otros países ha tomado la pensión no contributiva, con las importantes diferencias que éstas no son garantizadas y no se financian con impuestos generales (lo que le da al régimen de prima media un sabor a impuesto al trabajo).

Y esto hace sentido a los ojos de muchos con la situación fiscal que vive Colombia, la cual es evidentemente más frágil que en los otros dos países (para muestra, no hace falta más que ver las clasificaciones de deuda de los tres países). Sin embargo, este gobierno inició con una reforma tributaria que buscaba incrementar el recaudo en ~1,4% del PIB por medidas impositivas más ~3,4% del PIB por medidas antievasión. ¿Cuánto de ello fue a pensiones?

La universalidad del programa Colombia Mayor disminuiría la necesidad de contar con el régimen de prima media. Más aún, provocaría que el financiamiento del derecho a una seguridad financiera a las personas de la tercera edad (más allá de su situación económica) recaiga exclusivamente sobre el fisco, y, por ende, de la sociedad en general. Pero parece que esa opción está hoy en día fuera de la mesa de discusión.

No quiero decir que las pensiones no contributivas estén exentas de riesgos fiscales, simplemente quiero expresar que existen diferentes formas de enfrentar una misma problemática.

Una vez dicho todo esto, creo que el sistema de prima media ofrece al gobierno una ilusión de solución a las presiones fiscales que las pensiones generan en el corto plazo, pero que en el largo plazo se van a convertir en nuevas presiones fiscales. Es por eso que el mismo Comité Autónomo de la Regla Fiscal recomendara en su informe de agosto del 2023 reducir el umbral “al mínimo posible”, mencionando como opción viable el 1,5.

Creo que hemos hablado del mismo tema desde diferentes perspectivas, pero el mensaje central es el mismo: los componentes de reparto de los sistemas pensionales (como lo es el régimen de prima media) generan potencial inestabilidad fiscal, debido a que el riesgo de descalce temporal entre el proceso de acumulación de recursos del afiliado y el de desacumulación del pensionado los asume el gobierno. Además, la impopularidad social de hacer los ajustes necesarios provoca dificultades a la hora de la toma de decisiones. Por ello es fundamental que este componente sea lo menor posible.

Hemos hablado del primero de los riesgos que mencionó, ¿qué le parece si pasamos al segundo?

¡Seguro! el segundo tiene que ver con la institucionalidad que permita una administración de los fondos (particularmente el Fondo de Ahorro del Pilar Contributivo) que busque maximizar la rentabilidad de éstos sin otros objetivos. Y, en este punto, hay dos elementos que son fundamentales: la definición que institución y bajo qué atribuciones se administrará el fondo, y los mecanismos por los que se define el asset allocation (es decir, las posibilidades y límites para esas inversiones).

En cuanto al administrador, la opción que se está discutiendo respecto a que sea el Banco de la República quien lo administre me parece bastante acertada, particularmente frente a las otras opciones. El Norges Bank de Noruega es un ejemplo interesante al respecto.

El BanRep es un ente profesional e independiente del gobierno, lo cual sienta las bases para una administración responsable. Y, respecto al posible conflicto de intereses ante esta nueva labor frente al manejo de la política monetaria y de estabilidad financiera, éstos pueden ser fácilmente minimizados si la administración de fondos es delegada a terceros.

Éste es un elemento que creo podría incluirse en la propuesta, la que, por cierto, tiene diferentes aristas: la tercerización de la administración podría ser mandatoria u opcional, y la proporción administrada podría ser total o parcial. Es importante mencionar que tercerizar la administración de carteras no hace menos importante la selección de la entidad que se encargue de, por ejemplo, licitarlas, ya que las bases de la licitación son fundamentales para una buena administración de carteras, donde el profesionalismo y la independencia son cruciales.

Entonces, con el Banco de la República gestionando los activos ¿podemos decir que esta propuesta no tiene riesgos institucionales importantes?

Me gustaría que fuera así, pero en realidad persiste aún una fuente de riesgos institucional todavía relevante, y es el Comité Directivo. Si bien algunos pueden asumir y otros dudar del profesionalismo de sus miembros, en lo que no hay espacio para dudas es en su insuficiente independencia con el gobierno, ya que, de sus 7 miembros, uno sería el Ministro del Trabajo, otro el Ministro de Hacienda y uno más el Director de Planeación (los otros serían el director del BanRep y 3 directores independientes, además de un representante de Colpensiones que tendría voz pero no voto).

El Comité sería el encargado de definir el asset allocation del fondo, un tema que es altamente relevante para la rentabilidad de éste. Creo que éste es uno de los puntos que es fundamental que se modifique para la propuesta final, ya que abre riesgos importantes, no solamente para la sostenibilidad del fondo, sino también en otros ámbitos.

¿Por qué tanto hincapié en la independencia con el Gobierno?

Hay varias razones, pero muchas de ellas se relacionan con el buscar objetivos diferentes a la maximización de los retornos de los fondos, lo que, en este caso, acota los riesgos de sostenibilidad financiera del Fondo. Así que solamente mencionaré un par: Si fuera un ente gubernamental (o influenciado por él) el que decidiera en qué activos invertir, podría sobreponderar la compra en deuda estatal para mejorar artificialmente las condiciones de endeudamiento del gobierno. Esto sería en detrimento del rendimiento del fondo, y, por ende, de la sostenibilidad del pago de las pensiones.

Otro ejemplo: si un ente gubernamental comienza a tener participaciones importantes de la propiedad de las empresas (es decir, si es dueño de un gran número de acciones), podría decidir utilizar ese poder político dentro de la empresa para realizar políticas industriales desde dentro de las compañías, lo cual no solamente afectaría la rentabilidad de los activos, sino también la de las empresas. Si bien estos son riesgos que no necesariamente se van a materializar, hay que buscar esquemas institucionales en donde estas opciones no sean posibles.

Por eso, para evitar que los aspectos técnicos se mezclen con intereses políticos de corto plazo en la toma de decisiones, es fundamental que la totalidad de la administración (no solamente la gestión de los fondos) sea independiente.

¿Y qué con el tercer riesgo del que habló?

Creo que hay que tomar en cuenta cómo la reforma cambia los patrones de ahorro nacional, y cómo esto, en conjunto con las modificaciones en la alocación de los activos, puede afectar los costos de endeudamiento del país. Esto podría modificar las decisiones de inversión, y, por ende, el empleo y el crecimiento de largo plazo. Este riesgo es posible que sea el menos relevante para el mundo político, pero es fundamental para el bienestar de la sociedad.

Uno de los efectos colaterales que ha tenido el sistema de pensiones actual es el de fortalecer el mercado de capitales, lo cual ha permitido mejorar las fuentes de financiamiento a las que los agentes económicos del país acceden. Esto no es solamente algo que es positivo para las grandes empresas, sino también para el gobierno y la población en general.

En el caso del primero, los fondos de pensiones son activos demandantes y tenedores de deuda soberana. En el caso de los segundos, el sistema bancario “transforma” los activos de los fondos previsionales en mejores posibilidades de endeudamiento de las Pymes y los consumidores, donde, en este último caso, me gustaría destacar el caso de los créditos hipotecarios.

La propuesta pensional que se está discutiendo actualmente disminuiría la cantidad de recursos destinados al ahorro de largo plazo, lo que afectaría el costo de endeudamiento de todos los agentes económicos del país. Esto, como ya mencioné anteriormente, tiene efectos en el crecimiento.

Y el crecimiento de largo plazo no es simplemente un concepto etéreo de los economistas. Mayor crecimiento implicaría mejores condiciones para los trabajadores, por lo que el apremio de políticas sociales disminuye. Además, entre mayor crecimiento, mayores posibilidades de aumentar los ingresos fiscales. Es por ello que este punto debería estar en el centro de la discusión política. Sin embargo, el convertir el crecimiento en bienestar no es automático, y se requiere de un correcto funcionamiento de los mercados, pero esa es una discusión que debería tener el país al margen de la reforma previsional.